עולם ומשפט – מבט אישי

ארכיון חודשי: יוני 2013

עובדי משרד החוץ מקיימים עיצומים כבר מספר חודשים. יש להניח, שהעיצומים שהם מקיימים חוקיים וננקטים בהתאם לכללים הנדרשים בדיני העבודה. אם הממשלה סבורה אחרת – יכולה הייתה לפנות בעניין לבית הדין לעבודה.

להבדיל מעובדים אחרים, נראה שעובדי משרד החוץ אינם יכולים ללחוץ באמצעות שביתה על נקודות הכואבות לכל אזרח: הם אינם יכולים לגרום לערימות אשפה להצטבר ברחובות, להפסקות חשמל או לסגירת נמל התעופה. מעשים מסוג זה מעוררים את תשומת לבה של התקשורת ויוצרים לחץ לנהל עם השובתים משא ומתן ולפתור את הבעיה.

בין הצעדים הספורים שיכולים לנקוט עובדי משרד החוץ ואשר יכולים להשפיע, מצוי צעד אותו נקטו – לא לתאם ביקורים של שרי הממשלה בחו"ל. לדעתי, זה צעד מוסרי יותר מאשר ללחוץ על מקבלי ההחלטות דרך גרימת סבל לציבור הרחב, שכן מדובר בלחץ ישיר על מקבלי ההחלטות. אינני רוצה לטעון טיעון ציני, כי אם ייאלצו השרים לנסוע פחות לחו"ל, יועיל הדבר לאינטרס הציבורי, בכך שייחסכו כספי ציבור המבוזבזים על נסיעות חסרות תועלת. אני מוכן להניח, כי כל הנסיעות נשקלות היטב וחשיבותן רבה. ואולם, יש לזכור כי נשק השביתה, שנועד למתן את פער הכוח הטבוע בין מעביד לעובדיו, יפורק לחלוטין מתחמושתו, אם אסור יהיה לפגוע באמצעות שביתה באינטרס בעל ערך כלשהו.

בטוחני, שגם ביקורו של ראש הממשלה לאחרונה בפולין, יחד עם כמה משריו, הוא ביקור חשוב וראוי. פולין היא מדינה מרכזית באירופה וידידותית לישראל. פורסם בתקשורת, כי משסירבו עובדי משרד החוץ לטפל בתיאום הביקור בפולין, פנו ממשרד ראש הממשלה לנספח הצבאי בפולין, על מנת שיתאם את הביקור ו"ישבור" את השביתה. לדעתי, פנייה זו צורמת ובלתי ראויה.

תפקידו של צה"ל "לעשות את כל הפעולות הדרושות והחוקיות לשם הגנת המדינה, ולשם השגת יעדיה הביטחוניים-לאומיים".[1] גם בפרשנות רחבה של ייעוד צה"ל, תיאום ביקורים מדיניים בחו"ל נמצא מחוץ לגדר תפקידו של הצבא. גם אם, מן הסתם, אפשר למצוא לכל ביקור בדרג בכיר גם היבט ביטחוני (למשל, שיחה של ראש הממשלה עם ראש ממשלת פולין על סוגיית הגרעין האיראני או על קידום הכרזת החיזבאללה כארגון טרור על ידי האיחוד האירופי), לא נכון להיאחז בהיבט כזה על מנת להטיל על צה"ל לבצע פעולות, שאינן בגדר תפקידו הרגיל, על מנת לשבור שביתה לגיטימית של עובדי משרד החוץ.

מסקנה זו מתחדדת, אם נזכור כי קיימת דרך אחרת, הפתוחה בפני הממשלה, אם היא מוצאת שהעובדים השובתים מסרבים לתת שירות חיוני – פנייה לבית הדין לעבודה ובקשה להוצאת צווי מניעה כנגד העובדים. מפרסום אחר בתקשורת, עולה שכך נהגה הממשלה ביחס לשביתה זו ממש, בעניין אחר – סירובם של עובדי משרד החוץ לתאם את סידורי האבטחה הכרוכים בנוכחות הישראלית בסלון האווירי בלה-בורז'ה. לאחר דיון בבית הדין, הגיעו הצדדים לפשרה, לפיה יבצעו עובדי משרד החוץ את הפעולות החיוניות לפתיחת הנציגות הישראלית בסלון האווירי תמורת נכונות נציגי האוצר לחדש את המשא ומתן עימם. מדוע לא נהגה כך הממשלה ביחס לתיאום הביקור בפולין? עולה החשש, שהדבר נבע מתוך ידיעה שאין הצדקה לכפות שירות זה על עובדי משרד החוץ. ואם כך פני הדברים – אין גם הצדקה להשתמש בצה"ל לשם כך.

עוד השוואה מועילה, היא ההשוואה לסוגיה של הפעלת צה"ל במימוש תכנית ההתנתקות מרצועת עזה. על מנת לממש את התכנית, נאסרה הכניסה ללא היתר לשטח המפונה וכן לשטח מוגדר באזור עוטף עזה. מתנגדי התכנית, ניסו להחדיר לשטח המפונה מאות ואלפי מתנגדים, על מנת לסכל את אפשרות מימושה. משטרת ישראל נעזרה בצה"ל גם בשטח ישראל וכנגד אזרחים ישראלים, כדי למנוע הפרת חוק המונית וסיכול ביצועה של התכנית, שאושרה בכל המוסדות המוסמכים.

כנגד שימוש זה בחיילי צה"ל הוגשה עתירה לבג"ץ (בג"ץ 7455/05 הפורום המשפטי למען א"י, "קבוצת המשפטנים תשס"ה" נ' ממשלת ישראל[2]). לבית המשפט היה ברור כי חוק יישום ההתנתקות נועד להגשים מה שנראה לכנסת ולממשלה צורך בטחוני-לאומי. לכן, שימוש בצבא למניעת כניסה שלא כדין של אנשים המבקשים למנוע או לשבש את יישום ההתנתקות נפל למסגרת אותן פעולות שהצבא מוסמך לעשותן. עם זאת, למרות קיומה של סמכות, לא נמנע בית המשפט מלבחון גם את סבירות השימוש בחיילי צה"ל לתכלית זו. זאת, על רקע העיקרון הכללי, כי הצבא צריך לעסוק בעניינים צבאיים ולא בפעילויות אזרחיות. רק לאחר שהשתכנע, כי היקפם של כוחות המשטרה, ביחס להיקף ההתנגדות, אינו מספיק על מנת למנוע הפרת חוק המונית וסיכול החוק, קבע בית המשפט כי סביר להשתמש בחיילים כדי לתגבר את המשטרה.

נדמה לי, שגם השוואה זו, מובילה למסקנה חד-משמעית,  כי אין הצדקה לשימוש בצה"ל לשבירת שביתתם של עובדי משרד החוץ.

לא הצלחתי למצוא התייחסות לשאלה אם בסופו של דבר ביצע הנספח הצבאי את תיאום הביקור במקום עובדי משרד החוץ. תגובתו הראשונה, לפי הפרסום, הייתה (בתבונה רבה) להפנות את אנשי משרד ראש הממשלה לרמטכ"ל ולמפקדיו בצבא, המוסמכים לתת לו פקודות. לא ברור מה ההוראות שקיבל הנספח לבסוף. אני מקווה שהן לא היו לפעול לשבירת השביתה.

סוגיית השימוש בצבא לשבירת שביתות במשק האזרחי עלולה להתעורר גם בעתיד. כך, למשל, בהקשר של הנמלים. הממשלה הודיעה על כוונה לצאת במכרז לנמל פרטי ועובדי הנמלים איימו להשבית את הנמלים אם התכנית תמומש. פורסם, כי משרד הכלכלה בראשות השר נפתלי בנט מגבש תכנית להפעלת הנמלים במקרה של שביתה, תוך העזרות בחיילי צה"ל. אמנם, התפרסם כי שר התחבורה, ישראל כץ, הסתייג מהדברים – לא מהנכונות לשבור את השביתה באמצעות חברות זרות, אלא מהכוונה לעשות לשם כך שימוש בחיילי צה"ל.

ועדי העובדים בנמלים אינם פופולאריים ואולי בצדק. ייתכן, שרפורמה בנמלים אכן חיונית ונדרשת. במקרה קיצוני, למשל, אם העובדים פותחים בשביתה "פראית" או מפרים צווים של בית הדין לעבודה, המחייבים אותם לתת שירותים חיוניים, עשויה להיות הצדקה גם לשבירת השביתה ע"י הממשלה. יחד עם זאת, ראוי להקפיד ולשמור את צה"ל מחוץ למערכת סכסוכי העבודה בישראל.

נראה, כי גישה זהירה זו והימנעות מהפעלת חיילי צה"ל במסגרת סכסוכי עבודה אזרחיים אפיינה את ממשלות ישראל במהלך השנים. ואמנם, במאמר[3] בנושא זה שפורסם ב-1989, מזכיר המחבר  (משנה ליועץ המשפטי לממשלה בזמנו ועל כן, מוחזק כבר-סמכא) כי המקרה היחידי בתולדות יחסי העבודה בארץ, בו גויסו חיילים להחליף עובדים שובתים היה בשנת 1977 , כשגויסו חיילי מילואים להחליף את פקחי הטיסה האזרחיים שנקטו בעיצומים. אף ביחס למקרה זה, מציין המחבר, כי הדבר נעשה, כנראה, לא רק בגלל חיוניות קשרי התעופה האזרחיים לישראל, אלא גם בגלל השתתפות חיל האוויר בפיקוח על המרחב האווירי של ישראל, לרבות התעופה הצבאית. זהירות זו בעירוב צה"ל בסכסוכי עבודה בישראל, ראוי שתישמר.


[1]לשון סעיף 18 לפקודת סדרי השלטון והמשפט, התש"ח-1948.

[2]פ"ד נט(2) 905 (2005).

[3]י' אליאסוף "שאלות משפטיות הקשורות במעורבותו של צה"ל בסכסוכי עבודה אזרחיים" משפט וצבא 9 (התשמ"ט) 195, 201.


לאחרונה ניתן פסק דין על ידי בית המשפט העליון בעתירה כנגד חוקיותו של תיקון לחוק משנת 2009, אשר במקביל להגדלתן של קצבאות הילדים[1] הורה על הפחתה בקצבאות המשולמות עבור ילדים שלא קיבלו את החיסונים הנדרשים על פי תכנית החיסונים שקבע מנכ"ל משרד הבריאות.

כל אחת משלוש העותרות כנגד החוק ייצגה אג'נדה שונה: "עדאלה" טענו כי האוכלוסייה העיקרית שתיפגע מהתיקון היא הילדים המתגוררים בכפרים הבדואים, לרבות ילדי הכפרים הלא מוכרים, שנגישותם לחיסון מוגבלת בשל מחדליה של המדינה. על כן, נטען שתיקון החוק הוא גם הפלייה על רקע לאום. "העמותה למידע על החיסונים" טענה כי יש מחלוקת על האפקטיביות וחומרת תופעות הלוואי של החיסונים ועל כן יש להשאיר את הבחירה להורים. העמותה הוסיפה וטענה, כי התיקון פוגע בזכות לשוויון, בזכות הפרט לאוטונומיה ובזכות לאוטונומיה של ההורים בגידול ילדיהם. המועצה הלאומית לשלום הילד, שמה את הדגש בעתירתה על הטענה כי תכליתן של קצבאות הילדים לאפשר חלוקה מחדש של ההכנסות בקרב האוכלוסייה, תוך העברת הכנסות מאזרחים שאין להם ילדים לכאלו שיש להם ואשר הכנסותיהם צריכות להתחלק בין מספר נפשות גדול יותר. על כן, כל התניה של הקצבה בתנאי שאינו קשור לגודל המשפחה היא פסולה ואבחנה בין ילדים שהוריהם בחרו לחסנם לבין ילדים שלא חוסנו היא פגיעה בעקרון השוויון.

באופן דומה לגיוון בטענות כנגד החוק, שלוש השופטות, שדנו בעתירה בבית המשפט העליון (עדנה ארבל, דפנה ברק-ארז ואסתר חיות) הסכימו פה אחד על דחיית העתירה, אולם נימוקיהן לתוצאה זו התפלגו. פסק הדין המפורט (73 עמודים) עוסק בשורה של שאלות מעניינות: מתי בית המשפט יקבל טענות כנגד תקינות הליכי החקיקה בכנסת; לשם מה נועדו קצבאות הילדים; האם הקצבה שייכת לילד או להוריו; האם פגיעה בקצבה היא פגיעה בזכות חוקתית מוכרת ואם כן – איזו זכות נפגעת; האם ניתן לראות בתיקון אמצעי שאינו רק פוגע בזכויות, אלא גם מקדם זכויות – זכותם לבריאות של ילדים; מה תכליתה של תכנית החיסונים – עד כמה מדובר באמצעי פטרנליסטי שבא להגן על טובתם של הילדים מקבלי החיסון מפני החלטה שגויה של הוריהם ובאיזו מידה מטרת התכנית לשרת אינטרס ציבורי בהשגת שיעור מחוסנים מינימאלי שיבטיח הגנה על כלל האוכלוסייה ("חסינות עדר"); באיזו מידה ניתן להתנות זכויות כלפי המדינה בחובות שעל נמען הזכות למלא; אילו הסדרים לעידוד או כפיית חיסון ילדים קיימים במדינות אחרות (משפט משווה), ועוד.

אני מבקש להעיר כאן על סוגיה אחת בלבד – משמעות ההבדל בין הענקת מענק כספי בגין מתן חיסון לילד (ה"גזר") לבין הפחתת קצבת הילדים בגין אי מתן חיסון לילד (ה"מקל"). כאמור, המחוקק בחר לכאורה ב"מקל", אבל עשה זאת במקביל להעלאת הקצבאות בשיעור דומה לשיעור ההפחתה האפשרית.[2] משמעות הדבר היא, שבראייה כלכלית אובייקטיבית, ההפחתה של הקצבה שקולה לאי מתן הטבה. יחד עם זאת, במסגרת הדיון במידתיות האמצעי שנבחר, מעירה השופטת דפנה ברק-ארז, באשר לשאלה האם מדובר באמצעי, מבין האמצעים להשגת המטרה, שפגיעתו פחותה :

"ייתכן שניתן היה לנקוט בתמריץ שאינו קשור בקשר ישיר לקצבאות הילדים, ואולי אף כדאי היה להעדיף תמריץ מעין זה. כך, ניתן היה לחשוב על  'מענק חיסון' או הטבה דומה אחרת להורים שמחסנים את ילדיהם. מבחינה מעשית, אין הבדל משמעותי בין השיטות, מאחר שבשני המקרים התוצאה היא מניעת הטבה ממשפחה בשל כך שההורים בוחרים שלא לחסן את ילדיהם."[3]

גם השופטת אסתר חיות, כתבה בפסק דינה את הדברים הבאים:

" 'הפחתה' כשמה כן היא – שלילת זכות שהוענקה ועל כן נראה כי לשון החוק והמנגנון שנבחר תומכים בגישה לפיה בפנינו סנקציה. שנית, עניין לנו בהפחתה המיועדת להמריץ את ההורים לחסן את ילדיהם וזאת על דרך של תמריץ כלכלי שלילי השולל חלק מסכום הקצבה בשל התנהגות שאינה תואמת את היעד שאותו מבקש המחוקק לקדם. תמריץ כלכלי שלילי כזה נושא על-פי מהותו ותכליתו אופי של סנקציה והוא בעל גוון עונשי, המכוון כלפי מי שבוחר לסכן את בריאות ילדיו ואת בריאות הציבור בכללותו

הזכות לקצבאות ילדים היא זכות סוציאלית מרכזית ובסיסית והדבר קיבל ביטוי הן בטענות העותרים והן בדיוני ועדת הכספים של הכנסת. מסיבות אלה ומסיבות נוספות שניתן להעלות בהקשר זה, אני סבורה כי מן הראוי לשקול שימוש באמצעים אחרים לקידום המטרה הראויה של עידוד חיסונים לילדים, למשל בדרך של מתן תמריץ כלכלי חיובי למחסנים או לחלופין שימוש בסנקציות אחרות."[4]

כפי שכבר צוין, העתירות נדחו וההסדר הקיים נמצא חוקתי ועל כן מדובר בהערות שבשולי פסק הדין. יחד עם זאת, מדובר בהמלצות של שתיים מבין שלוש שופטות בית המשפט העליון שדנו בעניין, באשר להסדר הראוי בעתיד. המלצות מסוג זה, ראוי שתישקלנה בכובד ראש ומכאן, גם החשיבות בהצבעה על ממד שנראה כי לא נלקח בחשבון על ידי השופטות הנכבדות.

השופטת דפנה ארז-ברק מניחה במפורש כי "מבחינה מעשית, אין הבדל משמעותי בין השיטות", כלומר, כי אין הבדל בין מתן תמריץ שלילי, בדרך של הפחתת קצבת ילדים (שסכומה הועלה בסכום דומה לפני כן), לבין מתן תמריץ חיובי, בדרך של מתן מענק כספי בגין חיסון. כפי שציינתי כבר, אם נצטמצם לראייה כלכלית – אובייקטיבית, אין ספק שהדבר נכון. ואולם, מטרתו של ההסדר לקדם התנהגות מסוימת של הציבור. המחקר בתחום הפסיכולוגיה הוכיח, כי קיים פער בין המודל הרציונאלי של שיפוט וקבלת החלטות לבין האופן שבו בני אדם מקבלים החלטות בפועל. מחקר פורץ דרך בתחום זה זיכה את פרופ' דניאל כהנמן, הישראלי- אמריקאי, בפרס נובל.

מסתבר, כי שנאת ההפסד, חזקה הרבה יותר מאהבת הרווח. זו תופעה כללית שהוכחה בניסויים. בממוצע, סכום רווח צריך להיות פי 1.5 עד 2.5 מסכום הפסד, על מנת שייחשב כשקול לו.[5] יש לתופעה זו הסברים אבולוציוניים מעניינים, שלא אתעכב עליהם כאן.[6] משמעות הדבר, לענייננו, כי יש הבדל בין השיטות: תמריץ שלילי של הפחתת קצבה ישפיע על התנהגות הרבה יותר מתמריץ חיובי של מתן מענק בסכום דומה. במלים אחרות, "מקל" הרבה יותר יעיל מ"גזר" בגודל דומה. אני מניח כאן, שההעלאה ה"היסטורית" של הקצבה לא תגרום להורים, שנים אחר כך, בעת שהם "מאוימים" בהפחתת שיעור הקצבה שהם מקבלים, לומר לעצמם כי למעשה, הם מוותרים על מענק. נקודת המוצא של ההורים להערכה אם פעולה מסוימת גוררת "הפסד" או "רווח" תהיה המצב הקיים. גם לכך יש ביסוס במחקר.[7]

על רקע זה, נראה כי צריך להיות הבדל בין שתי השיטות – הפחתת קצבה או מתן מענק – גם בהערכה המשפטית של עמידתן במבחן המידתיות. מבחן המשנה הראשון של המידתיות הוא מבחן האמצעי הרציונאלי או הקשר הרציונאלי, היינו האם האמצעי שנבחר אכן צפוי להשיג את תכלית החקיקה.[8] ייתכן בהחלט, כי שני האמצעים עומדים בסף הנדרש על ידי מבחן זה, אבל נראה כי הפחתת קצבה עשויה לקבל "ניקוד" גבוה יותר, כאמצעי יעיל יותר להכוונת התנהגות.

מובן, שיעילות אינה חזות הכול. ובית המשפט מוסמך לפסול את האמצעי היעיל ביותר המיועד לתכלית ראויה, אם הוא פוגע פגיעה בלתי מידתית בערכים אחרים. יחד עם זאת, משמצא בית המשפט שהאמצעי של הפחתת הקצבה עומד גם בדרישת המידתיות והוא אינו בלתי חוקתי,  שקילת ההמלצה להחליפו בתמריץ חיובי, חייבת לקחת בחשבון גם את היעילות הפחותה של אמצעי כזה להכוונת התנהגות.


[1] כידוע, בשל המצב הכלכלי, כוונת הממשלה היום להפחית את סכומי קצבאות הילדים. במקביל, ייתכן שהכוונה היא לבטל את ההפחתה בגין אי מתן חיסון. הדבר עולה ממסמך של משרד האוצר "התכנית הכלכלית לשנים 2013 – 2014 – שינויים מבניים, מצרפי התקציב והרכב התקציב" (מאי 2013), 181 – 182, זמין במרשתת בכתובת: http://www.shelly.org.il/sites/default/files/kalkalit.pdf. ראוי לציין, כי במסמך מאוחר יותר של משרד האוצר (הצעת תקציב המדינה שהוגשה לכנסת ה-19, יוני 2013), בעמ' 118, מוזכר הקיצוץ בקצבת הילדים, אך לא ביטול ההפחתה בגין אי חיסון. מסמך זה זמין במרשתת בכתובת: http://www.mof.gov.il/BudgetSite/StateBudget/Budget2013_2014/Lists/20112012/Attachments/5/MainBudgetFull_2013_2014.pdf  התוצאה היא אי בהירות בנושא עתידו של המנגנון נשוא פסק הדין הנדון.

[2] אם לדקדק, כפי שטענה המועצה הלאומית לשלום הילד, אין חפיפה מלאה בין העלאת הקצבאות לבין ההפחתה בגין אי-חיסון. העלאת הקצבאות נעשתה עבור הילד השני, השלישי והרביעי, בשיעור של 100 ₪ לחודש עבור כל ילד. ההפחתה מתייחסת לכל ילד וסכומה דומה (100 ש"ח). המשמעות היא שהורים לילד יחיד או הורים לחמישה ילדים ומעלה שלא יחסנו למעלה משלושה מילדיהם, יקבלו קצבת ילדים בסכום נמוך מזה שהיה לפני תיקון החוק.

[3] פסקה 65 לפסק דינה.

[4] פסקות 9 – 10 לפסק דינה. ההדגשה במקור.

[5] דניאל כהנמן לחשוב מהר לחשוב לאט (2013) 318.

[6] שם, 339 – 340, 344.

[7] שם, 343 – 348.

[8] פסקות 59 – 60 לפסק דינה של השופטת ארבל, פסקות 63 – 64 לפסק דינה של השופטת ברק-ארז.