עולם ומשפט – מבט אישי

ארכיון חודשי: יוני 2012

לאחרונה התפרסם כי למעלה משלושה עשר אלף אזרחים נהרגו מאז החלה ההתקוממות כנגד משטרו של אסד. תמונות הילדים מהטבח בחולה הצליחו לגרום לזעזוע בעולם ומועצת הביטחון של האו"ם גינתה את האירוע, תוך הצבעה על הממשלה הסורית כאחראית לו. עם זאת, רבים רואים בצעד זה מס שפתיים ותובעים פעולה. חלקם שואלים מדוע הקהילה הבין-לאומית התערבה צבאית בלוב ונמנעת מלהתערב בסוריה ומשיבים לשאלתם: הכול פוליטיקה ואינטרסים ולמזלו של אסד הוא נהנה מגיבוי של רוסיה, בעלת זכות הווטו במועצת הביטחון.

אינני טוען כי הציניקנים טועים ואולם, על מנת להבין טוב יותר את הדינאמיקה הבין-לאומית, יש תועלת בהבנת כללי המשפט הבין-לאומי הרלוונטיים למצב זה.

מצד אחד, עומד הכלל האוסר על תוקפנות, כלומר שימוש בכוח ביחסים שבין מדינות. כלל זה הוא מיסודות המשטר הבין-לאומי שיוסד לאחר מלחמת העולם השנייה במגילת האו"ם. החריג העיקרי לכלל הוא מימוש הזכות להגנה עצמית כנגד התקפה חמושה שמקורה במדינה אחרת  וכנראה גם על מנת לסכל התקפה העומדת להתרחש. במצב בו ישנה התפרצות אלימה במדינה, שאינה גולשת למדינות שכנות, אין, לכאורה, בסיס לשימוש בכוח כנגד המשטר שפנה כנגד אזרחיו. כללים חשובים נוספים תומכים במסקנה זו, כמו כיבוד ריבונותן ושלמותן הטריטוריאלית של כל המדינות והאיסור על התערבות בענייניהן הפנימיים.

מצד אחר, התפתחו במהלך השנים סטנדרטים בין-לאומיים גם באשר ליחסים בין ממשלה לאזרחיה. סטנדרטים אלה נוספו לכללי המשפט הבין-לאומי ה"קלאסי" שהתמקדו במישור שבין המדינות. אמנות זכויות האדם מעגנות, בראש ובראשונה, את הזכות לחיים וקובעות, כי גם במקרה של צורך בדיכוי מהומות, על כוחות הממשלה להפעיל את מידת הכוח המינימלית הנדרשת וכי הפעלת כוח קטלני תהיה מוצדקת במקרים חריגים בלבד, בהם נוצרת סכנת חיים. ירי חסר אבחנה לתוך קהל המפגינים ברור שאינו עומד בדרישה זו. אם מתנגדי המשטר התארגנו לכדי כוח מזוין, המסוגל לנהל לחימה, דיני הלחימה מתירים לכוחות המשטר להרוג את הלוחמים בהם, אולם גם במצב זה חל איסור על הרג מכוון של אזרחים.

אם ממשלה מפירה את חובותיה והורגת באזרחיה באופן חסר אבחנה ואף מכוון, לקהילה הבין-לאומית אמצעי לחץ מגוונים לנסות להשפיע עליה לשנות את התנהגותה: מגינויים וגירוש דיפלומטים, כפי שראינו לאחרונה ביחס לסוריה, ועד לסנקציות משמעותיות יותר, כגון, אמברגו על אספקת נשק, הקפאת חשבונות בנק בחו"ל של מנהיגי המשטר או איסור על יצוא סחורות מהמדינה הסוררת.

אם אמצעי הלחץ האמורים אינם ישימים או אינם יעילים והטבח באזרחים נמשך, האם ניתן להפעיל כוח צבאי חיצוני כדי להפסיקו? כאן מתנגשים במלוא עוצמתם הכללים המחייבים לכבד ריבונותה של מדינה והאוסרים על שימוש בכוח כנגד התפיסה של דיני זכויות האדם, לפיה הריבונות מטילה "אחריות להגן" על האוכלוסייה מזוועות ומקום שמדינה אינה עומדת באחריותה זו, לקהילה הבין-לאומית אחריות להתערב, כמוצא אחרון, גם באמצעות כוח צבאי.

מועצת הביטחון של האו"ם היא זירה מרכזית להתנגשות תפיסות אלה. למועצת הביטחון היכולת להקנות לגיטימיות להתערבות הומניטארית, מתוקף סמכותה להתיר שימוש בכוח על מנת להגן על השלום והביטחון הבין-לאומיים. האם "השלום והביטחון הבין-לאומיים" עשויים לעמוד בסכנה בגלל אלימות פנימית רחבת היקף במדינה מסוימת? בעידן הגלובליזציה והתלות ההדדית אין זו מסקנה מופרכת. היו מקרים שסכסוכים פנימיים גלשו למדינות שכנות והפכו לסכסוכים בין-לאומיים או שהימלטותם של פליטים למדינות שכנות ערערה בהן את היציבות ועוררה מתיחות.

בדיקת התקדימים ההיסטוריים מעלה שונות רבה:

בשנת 1994 אירע רצח עם ברואנדה. כשמונה מאות אלף בני טוטסי נטבחו בעוד העולם עומד מנגד.

בשנת 1999, הפעולות של סרביה בקוסובו גרמו לבריחתם של מאות אלפי פליטים מוסלמים ויצרו חשש מטיהור אתני ורצח עם. לאחר שהתברר שרוסיה וסין יטילו וטו על כל הרשאה לשימוש בכוח על ידי מועצת הביטחון, החליטו מדינות המערב החברות בנאט"ו לצאת למערכה אווירית כנגד סרביה גם ללא אישור מועצת הביטחון. העילה המוצהרת הייתה הומניטארית ואף לקחי השואה הובאו לתמיכה בפעולה. הצעה של רוסיה במועצת הביטחון לקרוא להפסקה המיידית של ה"תוקפנות" של נאט"ו נדחתה ברוב גדול.

במקרה של לוב, בשנה שעברה, מועצת הביטחון קבעה שמתקיים איום על השלום והביטחון הבין-לאומיים והתירה למדינות שיפעלו בתיאום עם מזכ"ל האו"ם להשתמש בכוח על מנת להגן על אזרחים ולאכוף את האזור האסור לטיסה שנקבע לשם כך. בפועל, ההתערבות הבין-לאומית סייעה ללא ספק גם להפלת המשטר.

באיזה נתיב תצעד הקהילה הבין-לאומית במקרה של סוריה? מוקדם לדעת.

מודעות פרסומת

עם הציפיה למערכת בחירות קרובה, נדם הדיון הציבורי שהחל בהצעת חוק יסוד: החקיקה, שהפיץ  בחודש אפריל משרד המשפטים. עם זאת, אפשר כי הטלטלה האחרונה במערכת הפוליטית והקמתה של ממשלת האחדות, שלוותה בהכרזות על רפורמות לשינוי שיטת הממשל, תעלה מחדש נושא חשוב זה על הפרק.

יש לקוות, כי דיון ציבורי מחודש בנושא, אם יתקיים, יתעלה מעל לראייה פשטנית של "בני אור כנגד בני חושך". תשומת הלב עד כה התמקדה ב"סעיף ההתגברות". סעיף זה עוסק במצב שבו בית המשפט העליון פסל חוק בהיותו מנוגד לחוק יסוד. סעיף ההתגברות מאפשר לכנסת לתת תוקף מחודש לחוק שפסל בג"ץ. יש טעם בביקורת כנגד הקטנת הרוב הנדרש ל"התגברות" מרוב של 70 ח"כים, כמו שהוצע על ידי הוועדה שהשר נאמן עצמו עמד בראשה בשנת 2004, לרוב של 65 ח"כים בלבד. אפילו רוב זה לא יידרש לתקופת מעבר שאורכה לא ברור, אלא רוב של 61 ח"כים. ברוב כזה גם קואליציה מינימאלית לא תתקשה לעמוד מבלי שתידרש לגייס הסכמה רחבה. גם האפשרות לחזור ולחוקק הוראת התגברות כאמור, שוב ושוב, כל חמש שנים וללא הגבלה מעוררת דאגה מוצדקת.

עם זאת, ייתכן כי רוב הציבור היה מופתע לשמוע, כי חקיקה כזו, המכונה "עוקפת בג"ץ", אפשרית היום גם ללא רוב מיוחד של 65 ח"כים ואפילו ללא רוב "רגיל" של 61 ח"כים: כל שנדרש הוא לתקן את חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ולשם כך לא נדרש יותר מרוב מזדמן של הח"כים המצביעים במליאה. כשחוק היסוד התקבל, לפני 20 שנה, ברוב שלא עלה על 41 ח"כים בשום שלב משלבי החקיקה, נדחתה ההצעה לשריין אותו, כך שיידרש רוב של חברי הכנסת (דהיינו, 61 ח"כים) כדי לשנותו.

הצעת החוק המושמצת מציעה לשנות מצב זה. אם תתקבל, יושווה מעמדו של  חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו למעמדם של חוקי יסוד חדשים, למרות שלא התקבל ברוב של 61 ח"כים בשלוש הקריאות הראשונות וברוב של 65 ח"כים בקריאה הרביעית, לאחר תקופת "צינון" של 6 חודשים, כפי שיידרש מחוקי יסוד חדשים.

ההצעה מכירה במפורש בעליונותם הנורמטיבית של חוקי היסוד על חוקים "רגילים" ובסמכות בית המשפט העליון לפסול חוקים הסותרים אותם. לאור הטענות החוזרות ונשנות במערכת הפוליטית, כי בית המשפט העליון, בפוסלו חוקים, נטל לעצמו סמכות לא לו, אסור להמעיט בחשיבות קביעה מפורשת זו, במיוחד אם תיעשה בחוק שיעבור ביוזמתה של הממשלה הנוכחית. נדמה, שלא תהיה זו גוזמה לומר שיש בכך ניסיון לפשרה היסטורית בין המחנות הניצים בסוגיית הביקורת השיפוטית על חוקי הכנסת.

לפער בעמדות בדבר הרוב הראוי שיש לקבוע ב"סעיף ההתגברות" אפשר לאתר מרחב של פתרונות שעשויים להניח את דעת הכל: כך למשל, אפשר לעגן דרישת רוב קבועה של 70 ח"כים, שבצידה הוראה המסתפקת ברוב של 65 ח"כים בלבד ואולם לזמן מוגבל בלבד. אפשר גם לנסות ולהסכים על סוגים של זכויות יסוד או סוגי פגיעות בזכויות שתקבלנה חסינות מפני "סעיף ההתגברות". ואולם, כדי להגיע לפתרונות כלשהם, נדרשת מודעות עמוקה לצורך בהסכמה רחבה החוצה מחנות פוליטיים, כפי שראוי כשמדובר בהסדר חוקתי.

ניסיונות רבים נעשו לחקיקתו של חוק יסוד: החקיקה במהלך השנים וכשלו. יש קונצנזוס על חשיבות חקיקתו של חוק זה. מה שנדרש על מנת להצליח הפעם, הוא שיח לא מתלהם, ענייני ומכבד ואימוץ הלוך רוח חוקתי וחשיבה ארוכת טווח.