Greece_Riots_2008

חמש הערות בעקבות ההצהרות הממשלתיות והדיון הציבורי בתופעה ובדרכי ההתמודדות עמה.

1. שינוי כללי הפתיחה באש

"בערב החג הוכח שוב שזריקות אבנים יכולות להרוג" צוטט ראש הממשלה בפתח דיון החירום שכינס במוצאי ראש השנה, בעקבות הירצחו של אלכסנדר לבלוביץ' ז"ל. נכון בהחלט. אבל לא נכון לומר שאבנים הן בדיוק כמו נשק חם, כפי ששמעתי את סגנית השר ציפי חוטובלי אומרת בראיון ברדיו. אבנים יכולות להרוג  בנסיבות מסוימות בלבד. הכול תלוי בהקשר: כמה אבנים? באיזה גודל? מי משליך אותם – בגירים או ילדים קטנים? איך האבנים מושלכות (למשל, תוך שימוש בקלע)? כמה אנשים מיידים אבנים? מה המרחק בין מיידי האבנים לבין מטרתם? מה הפרשי הגובה ביניהם? האם האבנים מושלכות על כלי רכב בתנועה? האם הן מושלכות על כוח צבאי או משטרתי ממוגן וערוך לפיזור הפרות סדר או על אזרחים? ועוד.

באותה הודעת דובר של משרד ראש הממשלה צוין כי בדיון הוחלט לבחון את שינוי הוראות פתיחה באש. הזהירות שבה צוין רק שהעניין "ייבחן" ראויה, שכן מדובר ב"משחק באש" פשוטו כמשמעו. כללי הפתיחה באש גובשו מתוך ניסיון רב שנים של התמודדות עם עימותים בעצימות משתנה. הכללים מבוססים על הבנה בדבר הצורך לאזן בין מתן הכלים לרשויות הביטחון למנוע פגיעה בחיי אדם ולשמור על הסדר הציבורי, לבין מניעת פגיעה שאינה נדרשת באזרחים. מעבר לציווי המשפטי והערכי לעשות שימוש מידתי בלבד בכוח כלפי אזרח, גם אם הוא פורע חוק, הוכח שהתפרעות שמסתיימת בהרוגים כתוצאה מפעילות כוחות הביטחון מביאה להסלמה ורק מלבה עימותים נוספים, אלימים יותר המביאים להרוגים נוספים (ולא רק בצד הפלסטיני). כך נוצר מעגל שוטה של אלימות.

על מנת להסיר ספק – כללי הפתיחה באש שהכרתי (וספק בעיניי אם השתנו בהיבט זה בשנים האחרונות) נתנו מענה מלא למצב של סכנת חיים ממשית ומיידית, שנוצרת כתוצאה מיידוי אבנים, לרבות התרת ירי הנדרש להסרת הסכנה ומניעתה. שימוש מכוון בנשק קטלני אסור שיהווה אמצעי ענישה או הרתעה "כללית" מפני יידוי אבנים.

בחינת שינוי אינה פסולה כשלעצמה ולעיתים המציאות מחייבת לשקול שינויים, אבל חשוב לזכור כי כל שינוי של כללי הפתיחה באש כרוך בעלות משמעותית – תמיד קיימת סכנה של אי בהירות ופרשנות מוטעית בתקופת המעבר בה מוחלפים הכללים בכללים חדשים. תמיד יימצא מי שלא שמע על הכללים החדשים או חמור מכך, מי ששמע משהו בתקשורת על החמרת הכללים ובשל כך נעשתה ידו קלה על ההדק. התועלת בשינוי המוצע צריכה להיות רבה ומובהקת על מנת להצדיק שינוי. אני בספק אם עשוי להימצא "פטנט" יעיל שלא חשבו עליו כבר, כאשר מדובר בתופעה שהתמודדנו עמה באופן אינטנסיבי כבר לפני למעלה מעשרים וחמש שנים (באינתיפאדה "הראשונה").

2. החמרת הענישה

אין ספק שכל יידוי אבנים, גם אם אינו מסכן חיים ואינו מצדיק שימוש בנשק חם, הוא עבירה חמורה, בגינה יש למצות את הדין.

בדיון הציבורי לא הובלטה העובדה שהחוק בעניין דווקא תוקן לאחרונה ממש (25.7.2015)[2] (ראו התיקון – כאן) וזאת על פי הצעת חוק ממשלתית[3] (ראו – כאן). מעניין לציין כי הרקע לתיקון, כפי שמצוין בהצעת החוק, הוא בדיוק המצב שעורר את הדיון הציבורי כעת – הפיכת תופעת יידוי האבנים לשכיחה יותר בכלל, ובפרט, המצב הביטחוני במזרח ירושלים, בו דן צוות בראשות מזכיר הממשלה, שמונה על ידי הקבינט הביטחוני. התיקון מבוסס על המלצותיו של צוות זה.

החוק המתוקן מתמודד עם מספר בעיות בחקיקה שקדמה לו, למשל, דרישת יסוד נפשי של כוונה שצמצם את האפשרות להחיל את העבירה במקרים של יצירת סיכון ללא אותה כוונה מחמירה. התיקון מתמודד עם בעיה זו על ידי פיצול העבירה לשלוש עבירות שונות, במדרג חומרה וענישה שונה. מעניין לציין כי העונש המקסימלי במדרג החמור ביותר (עשרים שנות מאסר) דווקא לא השתנה. ספק בעיני אם מישהו חושב ברצינות שעונש המקסימום קל מדי (ולשם השוואה, עשרים שנה הם העונש המקסימלי על הריגה[4] ועל אינוס בנסיבות מחמירות[5]).

נראה, אם כן, שהבעיה שהשר גלעד ארדן רואה,  כפי שכתב בדף הפייסבוק שלו (ביום 12.9, ראו כאן), אינה בעונש הקבוע בחוק, אלא ביישומו בפועל בבתי המשפט ובעונשים המקלים שמטילים לדעתו השופטים. על מנת להתמודד עם בעיה זו, הצהיר השר ארדן שיבקש משרת המשפטים להציג בפני חברי הועדה לבחירת שופטים פסקי דין מקלים, על מנת שיילקחו בחשבון בהחלטות על קידום אותם שופטים.

אין טעם שאנמק כאן מדוע איום על שופטים שלא יקודמו אם לא יטילו עונשים ראויים בעיני השר לביטחון פנים הוא דבר פסול. נדמה לי שהעניין מוצה (ראו ההודעה לעיתונות של נשיאת בית המשפט העליון, מרים נאור – כאן).

יחד עם זאת, הכנסת יכולה לפעול בדרכים לגיטימיות להבטחת מה שנתפס בעיניה כענישה הולמת למיידי אבנים. דרך אחת, המוזכרת בהודעת דובר ראש הממשלה שכבר הוזכרה כאן, היא קביעת עונשי מינימום לעבירות אלה. עונשי מינימום קיימים היום בחוק לעבירות שונות. כך למשל, על עבירות מין חמורות נקבע עונש מזערי של רבע העונש המירבי, אם כי נותר הפתח לבית המשפט, מטעמים מיוחדים שיירשמו, להקל בעונש או אף להטילו כעונש על תנאי בלבד.[6]

הבעייה בעונשי המינימום בישראל היא שאין שום עקרון או תפיסה עקבית מאחוריהם: לא בנוגע לעבירות שבגינן הם מוטלים ולא בנוגע ליחס בין העונש המרבי והמזערי. מה המשותף לעבירות המין החמורות, שכבר הזכרתי, לתקיפת שוטר[7] לעבירת סחר בבני אדם ולעבירת החזקה בתנאי עבדות?[8] ומדוע אין עונש מינימלי בגין הריגה, אם אכן הפגיעה בקדושת החיים היא לב העניין?

למחוקק דווקא הייתה הזדמנות להבנות בדרך אחרת את שיקול הדעת בענישה: עוד בשנת 1997 התפרסם דו"ח הוועדה לבחינת דרכי ההבנייה של שיקול הדעת השיפוטי בגזירת הדין, שבראשות השופט אליעזר גולדברג. בין המלצותיה, נמנתה המלצה לקביעת עונשי מוצא על ידי ועדה מקצועית-ציבורית. עונשים שיאושרו על ידי ועדת חוק, חוקה ומשפט של הכנסת. עונשי המוצא נועדו לשקף את העונש ההולם לעבירה במקרה הטיפוסי, השכיח – לא המקרה הקל ולא המקרה החמור. הכוונה הייתה שעונש זה יהווה נקודת אחיזה לשופט הגוזר את העונש. מנקודת התחלה זו ישקול השופט את הנסיבות המחמירות והמקלות במקרה שלפניו ויקבע את העונש ההולם.[9] ראוי לציין, כי גם במדינות שאנחנו רוצים להידמות להן אין משאירים לכל שופט שיקול דעת מוחלט להטיל כל עונש, מהקל ביותר ועד המקסימום הקבוע בחוק ויש רשויות ציבוריות עצמאיות, הפועלות בתווך שבין הרשות השופטת, המחוקקת והמבצעת ועוסקות בגיבוש הנחיות[10] לשופטים בנוגע לענישה (ראו באתר הרשות הפדרלית הרלוונטית בארה"ב – כאן, ובאנגליה – כאן). חמש עשרה שנים חלפו מפרסום דו"ח וועדת גולדברג ועד שהמחוקק בישראל אימץ כללים להבניית שיקול הדעת בענישה ואולם, ההמלצה לקביעת עונשי מוצא לא אומצה.[11] לא למותר לציין, שאפילו הכללים המינימליים שנקבעו בתיקון להבניית שיקול הדעת של השופט בענישה, לא הוחלו על ענישת קטינים, שחלקם ביידוי אבנים משמעותי.[12] כשהתקבל התיקון, לפני שלוש שנים, הממשלה הייתה ממשלה בראשות הליכוד.

מסקנה: אפשר לשנות את אופן חלוקת שיקול הדעת בענישה בין המחוקק לרשות השופטת ולצמצם את היקף שיקול הדעת המוקנה לשופט (אך לא לבטלו כליל). ואולם, עשייה אפקטיבית ולגיטימית במישור זה מחייבת עיסוק רציני ומעמיק בחוקים שאינם מעוררים בדרך כלל עניין רב אצל פוליטיקאים. ייתכן שחוסר העניין נובע מכך שהדבר מצריך השקעת מאמץ, לימוד ועבודה אפורה בבית הנבחרים. קל הרבה יותר לקבל "לייקים" על פוסט בפייסבוק.

3. הרתעה והחמרת הענישה

שאלה משמעותית יותר, אם המטרה היא אכן לצמצם את תופעת יידוי האבנים על כלי רכב על ידי הרתעה, האמנם החמרה בענישה היא הדרך האפקטיבית ביותר לעשות זאת. שאלת הקשר בין חומרת העונש להרתעה היא אחד הנושאים הנחקרים ביותר בקרימינולוגיה, במיוחד בגלל המחלוקת בדבר עונש המוות בארה"ב. היום קיימת הסכמה רחבה על כך שהשפעתה המרתיעה של החמרה בעונש שולית ביחס להשפעתם המרתיעה של משתנים אחרים – ובראשם, הסיכוי להיתפס.[13] הגברת הנוכחות המשטרתית בירושלים, עליה דווח בתקשורת (ראו כאן), עשויה להיות אפקטיבית יותר מהחמרת הענישה.

4. הטלת קנסות על הורי קטינים מיידי אבנים

עוד אמצעי שהוזכר בהודעת דובר ראש הממשלה הוא "הטלת קנסות גבוהים על קטינים והוריהם שמבצעים עבירות אלה". נדמה לי שהדגש דווקא על הטלת הקנסות על הורים, כפי שעולה גם מתזכיר חוק,[14] שהפיצו בזריזות לעיון הציבור משרד המשפטים ומשרד הרווחה (ראו – כאן). חוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול) מאפשר לבית משפט שלא להרשיע קטין שנמצא אשם בעבירה ובמקום זאת להורות על דרכי טיפול בו. בין היתר, יכול בית המשפט להורות על חיוב הורהו של הקטין בתשלום קנס או בתשלום פיצויים למי שניזוק מהעבירה.[15] התזכיר מצביע על כך, שהיום ניתן להטיל קנס או פיצוי על הורה, רק אם נמנע בית המשפט מהרשעה ומבקש לתקן את החוק כך שיאפשר שימוש באמצעי זה גם מקום שהקטין מורשע. אין המדובר באמצעי אוטומטי הננקט כלפי הורה, אלא באמצעי שננקט מקום בו בית המשפט מצא כי ההורה כשל בהשגחה על ילדו או אף עודד אותו לעבור את העבירה. התזכיר מדגיש כי בית המשפט אינו יכול להטיל קנס או פיצויים על ההורה, מבלי לתת לו קודם לכן הזדמנות נאותה להשמיע את טענותיו.

אינני מוצא פסול בתיקון זה, ואולם מוזר כי מנסחי התזכיר פסחו על אמצעי נוסף, אולי הולם יותר תכלית של הרתעה ומניעה: "קבלת התחייבות, בערובה או בלי ערובה, מאת הקטין או הורהו בדבר התנהגותו של הקטין בעתיד".[16] בעוד שקנס צופה פני עבר ומעניש על עבירה שבוצעה, התחייבות בערובה היא מעין "קנס על תנאי" שיופעל אם הקטין יחזור על העבירה בעתיד ובכך כוחה ההרתעתי. במנגנון דומה נעשה שימוש נרחב בשטחים בזמן האינתיפאדה הראשונה, משנת 1988 ועתירה כנגד חוקיותו נדחתה.[17] בית המשפט העליון קבע, כי אין המדובר בענישה קולקטיבית או בסתירת העיקרון "איש בשל עבירתו ייענש", שכן ההורה אינו נענש בגין מעשי הילד, אלא הערבות ממומשת רק אם ההורה לא עמד בחובתו העצמאית להשגיח על ילדו. גם במובן זה, הטלת התחייבות בערובה על ההורה עדיפה על הטלת קנס. עיון בצו נשוא העתירה לבג"ץ מחדד גם נקודת תורפה של התזכיר המוצע –  הוא חל רק על הוריהם של קטינים הנושאים באחריות פלילית, כלומר, בני שתים עשרה שנים לפחות.[18] אכן, גם בסוגייה זו ניתן לומר כי "אֵין כָּל-חָדָשׁ, תַּחַת הַשָּׁמֶשׁ".[19]

5. חשיבה מחוץ לקופסה

לפני כחודש פורסם (כאן), שהמדינה תממן יום לימודים ארוך לבנים במזרח ירושלים כדי למנוע יידוי אבנים, המתרחשים לרוב סמוך לתום יום הלימודים. לדעתי זה רעיון המצביע על חשיבה מחוץ לקופסה, העשויה להיות מפתח לפתרון בעיות רבות. ברמה הטקטית, לעיתים אין מנוס משימוש בכוח ואף פתיחה באש. ברמה האסטרטגית, לרוב יש פתרונות אפקטיביים ויצירתיים יותר לבעיות, כאלה שאינם כוחניים. מוטב שהדרג המדיני יעסוק פחות בפתרונות טקטיים ויותר בפתרונות אסטרטגיים ויגלה בכך יצירתיות.

[1] קהלת ג 5 ("עֵת לְהַשְׁלִיךְ אֲבָנִים וְעֵת כְּנוֹס אֲבָנִים").

[2] חוק העונשין (תיקון מס' 119), התשע"ה-2015, ס"ח 200.

[3] הצעת חוק העונשין (תיקון מס' 120)(יידוי או ירי של אבן או חפץ אחר), התשע"ה-2014, ה"ח הממשלה 122.

[4] ס' 298 לחוק העונשין, התשל"ז-1977.

[5] ס' 345(ב) לחוק העונשין.

[6] ס' 355 לחוק העונשין.

[7] ס' 273–275 לחוק העונשין.

[8] ס' 375א, 377א, 377ב לחוק העונשין.

[9] הוועדה לבחינת דרכי ההבנייה של שיקול הדעת השיפוטי בגזירת הדין דין וחשבון 16 (1997).

[10] במערכת הפדרלית בארה"ב על בתי המשפט להתחשב בהנחיות, אף שאין הן מחייבות אותם. באנגליה, על בתי המשפט לפעול בהתאם להנחיות, אלא אם הצדק מחייב שלא לעשות כן.

[11] חוק העונשין (תיקון מס' 113), התשע"ב-2012, ס"ח 102.

[12] ס' 40טו לחוק העונשין.

[13] מכך נובעת מדיניות למאבק בפשיעה הקרויה הרתעה ממוקדת (Focused Deterrence), המבוססת על הגברת הפעילות המשטרתית ומיקודה בתחומים שזוהו כמוקדי פשיעה, במטרה להגדיל באופן משמעותי את הסיכוי להיתפס. מדיניות זו נחלה הצלחה שהוכחה אמפירית בארה"ב. ראו:  Anthony A. Braga and David L. Weisburd, The effects of focused deterrence strategies on crime: a systematic review and met-analysis of the empirical evidence 49 Journal of Research in Crime and Delinquency 323 (2012

[14] תזכיר חוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול) (תיקון) (דרכי טיפול לאחר הרשעה), התשע"ו-2015.

[15] ראו ס' 26(7),(8) לחוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול), התשל"א-1971.

[16] ס' 26(3) לחוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול).

[17] בג"ץ 591/88 טאהה נ' שר הביטחון, פ"ד מה(2) 45 (1991).

[18] ס' 34ו לחוק העונשין, התשל"ז-1977.

[19] קהלת א 9.