בתחילת חודש אפריל אימצה העצרת הכללית של האו"ם, ברוב מרשים, את הנוסח הסופי לאמנה חדשה להסדרת הסחר הבין-לאומי בנשק. כבר כתבתי על עיקרי האמנה כאן (בעברית) וכאן (באנגלית ובאופן יותר מפורט, המיועד יותר למשפטנים שמתעניינים בתחום).

האמנה נועדה לקבוע סטנדרטים בין-לאומיים להסדרת הסחר בנשק, למנוע סחר בלתי חוקי בנשק ולתרום לשלום, לביטחון וליציבות בעולם וכן להפחתת הסבל האנושי, תוך קידום שיתוף פעולה, שקיפות ופעולה אחראית על ידי המדינות החברות.

בלב האמנה מצויים איסורים על העברת נשק, שידוע שישמש לג'נוסייד, פשעים נגד האנושות, הפרות חמורות של אמנות ג'נבה, התקפות מכוונות על אזרחים ואובייקטים אזרחיים או פשעי מלחמה אחרים. כמו כן, מחייבת האמנה לשקול, בטרם מתן היתר ליצוא, את הפוטנציאל שהנשק ישמש או יסייע לערעור השלום והביטחון, לביצוע הפרות חמורות של המשפט הבין-לאומי ההומניטארי או דיני זכויות האדם. בנוסף, יש לשקול את הפוטנציאל שהנשק ישמש או יסייע לביצוע עבירות הכרוכות בטרור בין-לאומי, עבירות הכרוכות בפשע מאורגן בין-לאומי. לבסוף, יש לשקול אם הנשק עלול לשמש או לסייע בביצוע מעשי אלימות חמורים על בסיס מגדר, או מעשי אלימות חמורים כלפי נשים וילדים. אם לא ניתן לנקוט אמצעים מספקים שיפחיתו את הסיכונים הללו, יש להימנע מיצוא.

התגובות על גיבושה של האמנה החדשה נחלקו:

האופטימיים, הריעו וכינו את האירוע "אירוע היסטורי". הם רואים באמנה כלי חשוב שיתרום להפחתת הסבל האנושי כתוצאה מסחר בלתי חוקי בנשק והגעת אמצעי לחימה לידיים של רודנים צמאי דם, ברוני סמים, טרוריסטים ואחרים הזורעים באמצעותו מוות ופחד.

הסקפטיים, הצביעו על פגמים באמנה: פרצות, פערים, הגדרות מעורפלות וניתנות למניפולציה והשענות על אכיפה עצמית על ידי המדינות, בהעדר מנגנון בין-לאומי להערכת עסקאות נשק עתידיות או לאכיפה.

כנראה, שכדי להגיע להסכמה רחבה על נוסח האמנה, נדרשו פשרות והורדה של הסטנדרטים למינימום ש(כמעט) כולם יכולים היו לחיות אתו.

לאחרונה פורסם, כי נתניהו נסע במיוחד להיפגש עם פוטין ונסה לשכנעו, ללא הצלחה, להימנע מהעברת מערכות טילים נגד מטוסים מסוג אס 300 לסוריה. חשבתי שיהיה מעניין לבדוק האם עסקה זו עולה בקנה אחד עם האמנה. מובן, שמדובר בסימולציה, שכן האמנה טרם נכנסה לתוקף ורוסיה (שנמנעה בהצבעה באו"ם) טרם אשררה אותה. יחד עם זאת, סימולציה כזו עשויה להמחיש את מאפייני האמנה, כוחה ומגבלותיה, יותר מדיון תאורטי.

מה העובדות הידועות לנו מהפרסומים בתקשורת? כאמור, מדובר במערכת הגנה אווירית מתקדמת, היכולה לכסות מרחב של 200 ק"מ ועל כן קיים חשש שתכביד על יכולת פעולה אווירית בסוריה, בין פעולה של קואליציה בין-לאומית, אם וכאשר תחליט הקהילה הבין-לאומית להתערב במלחמת האזרחים בסוריה, ובין אם פעולה של מדינה שכנה, שתחפוץ, למשל, לפעול להגנתה העצמית מפני זליגתן של מערכות נשק מתקדמות מסוריה לארגוני טרור במדינות אחרות. העסקה, כנראה, כבר סוכמה ונחתמה בעבר, אך המערכת עדיין לא סופקה.

מועצת הביטחון של האו"ם לא הטילה אמברגו נשק על סוריה (לפי פרק שבע של מגילת האו"ם), כך שאין איסור מוחלט לייצא לסוריה נשק.

ומה באשר לאיסורים הנוספים שבאמנה?

מי שיחפוץ למצוא בסיס עובדתי לחששות שהמשטר הסורי מפר את דיני הלחימה, תוקף במכוון אזרחים ומפר את דיני זכויות האדם במשפט הבין-לאומי, יכול להיאחז, ללא מאמץ רב, למשל, בדו"חות של האו"ם על המצב בסוריה.

אלא שאם הרוסים יחפצו לייצא את מערכות הטילים בכל זאת, הם יכולים לטעון כמה וכמה טיעונים:

ראשית, הם יכולים לטעון שמערכות טילים להגנה אווירית אינם כלל בגדר "נשק" עליו חלה האמנה. האמנה אמנם חלה על "טילים ומשגרי טילים", אבל לא מגדירה אותם, למעט דרישה, שההגדרה שתאמץ כל מדינה חברה, לא תהיה מצמצמת יותר מזו המשמשת את מרשם האו"ם לנשק קונבנציונאלי. נכון להיום, מרשם זה מוציא במפורש מגדר הטילים הנכללים בו טילי קרקע-אוויר.

יחד עם זאת, מעניין לציין, כי כשהרוסים ביטלו את עסקת היצוא של טילי 300-S לאיראן (ביטול שגרר פנייה של האיראנים לבוררות בין-לאומית), הם נימקו זאת באיסור על מכירת נשק לאיראן בהחלטת מועצת הביטחון 1929. החלטה זו מפרטת את סוגי הנשק תוך הפנייה לאותה הגדרה במרשם האו"ם לנשק קונבנציונאלי. באותו מקרה, אי התחולה על טילי קרקע-אוויר כנראה לא הפריעה לרוסים. פרשנות אחרת של רוסיה בהקשר הסורי תהיה בלתי עקבית.

שנית, הרוסים יכולים להצביע על כך שהאמנה אינה אוסרת באופן מוחלט על מכירת נשק למדינות המבצעות את הפשעים הבין-לאומיים המפורטים בה: היא אוסרת אך ורק מכירת נשק אשר ידוע או לפחות יש חשש של ממש "שישמש או יסייע" לביצוע הפשעים הללו. במלים אחרות, המשטר הסורי אולי יורה פגזי טנקים על אזרחיו, אבל קשה לצייר תסריט שבו הוא יורה טילי 300 -S על אזרחים. אם אין קשר בין המערכת, שהיא מערכת הגנתית שנועדה להתמודד עם מטוסי קרב, לבין ההפרות של המשטר, אין איסור למכור למשטר את המערכת.

מי שיבקש להתמודד עם הטיעון המרגיז הזה, יציין, כי מתן הגנה למשטר הסורי מפני אפשרות של התערבות צבאית בין-לאומית, היא שתאפשר לו להמשיך ולבצע פשעים נגד אזרחיו ללא הפרעה ולכן הנשק האמור, לכל הפחות, "יסייע" (facilitate) למשטר להמשיך בפשעיו. האם בסיוע עקיף כזה די על מנת לאסור על יצוא לפי האמנה? בהעדר מנגנון פרשני בין-לאומי מחייב, הרוסים עצמם יבחרו בפרשנות הנראית להם.

שלישית, הרוסים יכולים להיאחז בסעיף 26(2), המסתתר ב"תמימות" בין הסעיפים הטכניים, לקראת סופה של האמנה. סעיף זה עוסק ביחס בין האמנה להסכמים בין-לאומיים אחרים. הסעיף, אותו קידמה במרץ הודו (מה שלא מנע ממנה להימנע בהצבעה באו"ם, בסופו של דבר), קובע כי האמנה לא תהווה עילה לביטול הסכמי שיתוף פעולה ביטחוני בין מדינות חברות. אם לרוסים הסכם שיתוף פעולה ביטחוני עם סוריה (סביר) ואם סוריה תצטרף לאמנה (סביר פחות), גם הוראה זו תוכל לבוא לעזרם של המבקשים לייצא את המערכת.

ומה בדבר טיעון (שלמעשה נשמע כבר משר החוץ הרוסי) כי מדובר בעסקה שנחתמה כבר, על כן הרוסים יכבדו אותה, אבל הם לא יחתמו על עסקות נשק חדשות? ובכן, טיעון כזה יכול היה להצליח עם הנוסח הקודם (והשערורייתי) של סעיף 26(1) שפשוט קבע כי האמנה אינה גורעת מהסכמים בין-לאומיים אחרים. הנוסח הקודם אפילו לא הוגבל להסכמים הקיימים במועד כניסתה לתוקף של האמנה! בנוסח הסופי ניטל העוקץ מהסעיף על ידי תוספת, לפיה תנאי לשמירתם של הסכמים אחרים הוא, שהם עולים בקנה אחד עם האמנה. לפיכך, הטיעון של כיבוד הסכמים קודמים לא יצלח.

אז מה למדנו מהתרגיל הקטן הזה על האמנה? נדמה לי שהיכולת המוצגת לתמרן בין הוראותיה באופן שיצדיק הן החלטה לייצא והן החלטה להימנע מייצוא, ממחישה את הטיעון של הסקפטיים. מן הצד האחר, האופטימיים יגידו, שלכל הפחות, יידרש מאמץ כדי להצדיק ייצוא. היום, בהעדר אמברגו מפורש של האו"ם, לא נדרש כל דין וחשבון ולא נדרשת שום הצדקה ובאופן בסיסי, יצוא נשק הוא עניינה של אותה מדינה ואין הוא מוסדר בסטנדרטים בין-לאומיים כלשהם.

תשפטו בעצמכם.