רקע

ביום 2 באפריל, אימצה העצרת הכללית של האו"ם, במה שכונה החלטה היסטורית, נוסח סופי של אמנה בין-לאומית להסדרת הסחר בנשק       (Arms Trade Treaty, או בראשי תיבות ATT). ההחלטה התקבלה ברוב מרשים של 154 מדינות (ובהן ישראל) כנגד רק שלוש מדינות שהתנגדו (איראן, צפון קוריאה וסוריה). 23 מדינות נמנעו בהצבעה ובכללן גם רוסיה וסין. ההחלטה מסכמת משא ומתן שנמשך שבע שנים לגיבוש אמנה להסדרת הסחר בכלי נשק קונבנציונאליים. ביולי 2012 ועידה קודמת כשלה מלהשיג הסכמה ובעקבות זאת החליטה העצרת הכללית על כינוס ועידה בין-לאומית נוספת, סופית, וזו התכנסה במרס האחרון. גם הפעם, המאמצים לגבש קונצנזוס בין  כל המדינות כשל ואולם, נשיא הועידה הביא בפני העצרת הכללית נוסח, שהוגדר על ידו כפשרה המביאה לביטוי את הטווח הרחב ביותר האפשרי של העמדות ואשר יחולל שינוי בעבור הטווח הרחב ביותר של בעלי עניין.

מה החידוש והחשיבות באמנה זו?

הסחר הבין-לאומי בנשק נאמד בהיקף של כשבעים מיליארד דולר בשנה. מצד אחד, סחר הנשק נותן מענה לצרכים לגיטימיים של מדינות להצטייד באמצעי הלחימה הנדרשים לשם הגנתן העצמית, מבלי שיאלצו להשקיע בפיתוח ובייצור עצמי. השקעות אלה אינן תמיד בגדר יכולתן הכלכלית או הטכנולוגית, במסגרת סדרי העדיפויות הלאומיים שלהן. גם מבחינת יצואניות הנשק, היצוא מאפשר להקטין עלויות של אמצעי הלחימה הנדרשים להצטיידותן העצמית. מן הצד האחר, אין חולק כי סחר הנשק גם תורם להצתת סכסוכים חדשים, מזין את האש בסכסוכים קיימים וגורם לסבל רב כתוצאה ממעשי זוועה המבוצעים בסיועו.

הסדרתו של סחר זה איננה רעיון חדש. מגילת האו"ם, המסמך המכונן של הארגון, שגובש סמוך לייסודו בשנת 1945, קובעת בין תפקידיה של מועצת הביטחון הצעת תכניות לכינון שיטה לרגולציה של החימוש, לשם קידום השלום והביטחון הבין-לאומיים תוך צמצום ההטיה של משאביה האנושיים והכלכליים של האנושות להתחמשות (סעיף 26 למגילת האו"ם).

אמנות והסכמים בין-לאומיים רבים מאז מלחמת העולם השנייה עסקו באמצעי לחימה: חלקם אוסרים כליל על השימוש בכלי נשק מסוימים (נשק כימי וביולוגי, למשל), חלקם מרחיבים את האיסור גם לפיתוח והצטיידות באותם כלי נשק. לעיתים נאסרת הפצת כלי נשק מסוימים למדינות שאינן מחזיקות בהם כבר במועד מוגדר (האמנה למניעת הפצתו של נשק גרעיני – NPT, היא דוגמה בולטת). אמנות אחרות מגדירות תנאים לשימוש באמצעי לחימה קונבנציונליים מסוימים או מגדירות מאפיינים טכניים מחייבים לייצור כלי הנשק, על מנת שלא יגרמו לסבל  מיותר (לדוגמה, מוקשים). הסכמים בין-לאומיים עשויים גם להגביל את הכמויות של אמצעי לחימה מסוימים, בידי צד להסכם בכלל או בשטח מסוים, שיוגדר כשטח מפורז או מדולל (למשל, מגבלות על כמות אמצעי הלחימה שבידי הצבא המצרי בסיני במסגרת הסכם השלום עם ישראל).

בכל המגוון הזה של מגבלות, לא נכללה עד היום הסדרה גלובאלית ומקיפה של אופן הסחר באמצעי לחימה קונבנציונליים, לשם הבטחה שלא יגיעו לידיים שיבצעו באמצעותם מעשי פשע, בין אם מדובר בפשעי מלחמה, פשעים נגד האנושות, מעשי טרור, פגיעה בזכויות אדם בסיסיות או פשעים פליליים "רגילים", כגון סחר בסמים ובבני אדם.

המסמך הקרוב ביותר לקביעת סטנדרטים בנושא רגיש כזה הוא הסדר ואסנאר (Wassenaar Arrangement). מדובר בהסדר החל על יצוא אמצעי לחימה ומגדיר "רשימות בקרה" (control lists) של אמצעי לחימה וחומרים דו-שימושיים (דהיינו, חומרים שבצד שימוש אזרחי ניתן להשתמש בהם לייצור אמצעי לחימה). המדינות החברות נדרשות לדווח על יצוא של אמצעים וחומרים הנכללים ברשימות הבקרה למדינות שאינן חברות להסדר. כמו כן, המדינות החברות חולקות זו עם זו מידע אודות מדינות שהיצוא אליהן מעורר דאגה לערעור השלום והיציבות הבין-לאומית. יחד עם זאת, בהסדר ואסנאר משתתפות רק 41 מדינות. אומנם, מנויות ביניהן יצואניות נשק משמעותיות ובכללן, ארה"ב וברה"מ, אבל יצואניות נשק רבות אחרות (סין, למשל), אינן חברות בהסדר. בנוסף לכך, ההסדר עוסק רק ביצוא נשק ולא מסדיר יבוא או העברה של נשק. שלישית ואולי עיקר, אופן היישום של הסדר ואסנאר נתון לשיקול דעתן של המדינות. הסטנדרטים השונים מנוסחים בדרך כלל כהמלצות או פרקטיקות רצויות (best practices) ולא כקריטריונים מחייבים ואכיפים.

אילו אמצעי לחימה נכללים בגדר האמנה?

האמנה חלה על טנקים, רכב קרבי משוריין, ארטילריה בקוטר גדול, מטוסי קרב, מסוקי תקיפה, ספינות מלחמה, טילים ומשגרי טילים ונשק קל. היא מותירה את  ההגדרה המדויקת של אמצעי הלחימה האלה למדינות השונות ובלבד שההגדרות הלאומיות לא תהיינה מצומצמות מאלה הנכללות במסמכים של האו"ם אליהם מפנה האמנה. לכאורה, תחמושת וחלפים לא נכללים בסעיף התחולה של האמנה ואולם, סעיפים אחרים של האמנה מחייבים את המדינות לקיים מערכת בקרה לאומית גם לחימוש הנורה, משוגר או מועבר באמצעות הפלטפורמות עליהן חלה האמנה וגם על חלקי חילוף, שניתן להרכיב מהם את הפלטפורמות השלמות.

אילו פעולות נכללות בהגדרת "סחר" על פי האמנה?

פעולות של סחר בין-לאומי, הכוללות יצוא, יבוא, משלוח (transit, trans-shipment) ותיווך בעסקת נשק, נכללות בגדר "העברה"     (transfer) עליה חלה האמנה.

אף שההגדרה נראית מקיפה, היו שטענו כי היא מותירה פתח לעקיפתה, שכן אין היא חלה במפורש על מתן נשק במתנה (כסיוע צבאי) או על השאלתו והשכרתו. מבלי שארצה לקבוע מסמרות במסגרת סקירה ראשונית זו, אינני בטוח כי מסקנה זו נכונה. זאת, לאור קיומו של סעיף 2(3) באמנה, המוציא מתחולתה תנועה בין-לאומית של נשק על ידי מדינה או מטעמה לשם שימושה-שלה ובלבד שהנשק נשאר בבעלותה של אותה מדינה. ייתכן, שמכלל ההיתר הניתן בסעיף, משתמע כי כל תנועה בין-לאומית של נשק, שלא בתנאים המוגדרים בו, תיחשב לפעולה עליה חלה האמנה. נדמה לי, שגם מניפולציה כגון, העברת הבעלות בנשק מהמוכר לקונה בתוך תחומיה של המדינה בה יוצר הנשק, לא תצלח על מנת לעקוף את הוראות האמנה, שכן היות הצדדים לעסקה ממדינות שונות ומטרתה של העסקה להעביר נשק ממדינה למדינה היא שהופכת את הפעולה לחלק מהסחר הבין-לאומי בנשק. גם אם הנשק הנמכר יחצה את הגבול לאחר העברת הבעלות, ספק אם הרוכש יוכל להיאחז בהיתר שבסעיף 2(3) לאמנה.

עוד חשוב להדגיש, כי האמנה חלה על סחר בין-לאומי בנשק, ולא נועדה להתערב בהסדרה הפנימית בכל מדינה ביחס לסחר ולשימוש בנשק בתחומיה. על מנת להסיר כל ספק בעניין זה, כולל המבוא לאמנה סעיף המכיר בסחר הלגיטימי, הבעלות החוקית והשימוש בכלי נשק מסוימים למטרות פנאי וספורט ולמטרות היסטוריות ותרבותיות, ככל שהדבר מותר בחוקיה של אותה מדינה. יש האומרים כי הוראה זו נועדה במיוחד להרגיע את לובי הרובאים רב העוצמה בארה"ב, לבל יסכל את אשרור האמנה ע"י הסנאט. למרות זאת, הניו-יורק טיימס כבר מדווח על אופוזיציה גדולה וחשדנית מכיוון זה…

האם האמנה חלה רק על סחר בנשק בין מדינות או שהיא מתייחסת גם לעסקאות עם ארגונים לא מדינתיים חמושים?

האמנה נועדה לחול על מדינות והיא מטילה התחייבויות על מדינות, בין אם הן יצואניות, יבואניות או מדינות דרכן עובר הסחר הבין-לאומי באמצעי לחימה. אין היא מתירה במפורש עסקאות נשק עם ארגונים חמושים לא מדינתיים, אבל גם אין היא אוסרת עסקאות כאלה באופן מפורש. למעשה, העדר איסור זה הובא כנימוק על ידי מדינות רבות שנמנעו מלתמוך באימוץ נוסח האמנה בעצרת הכללית. נציג ניקרגואה, למשל, טען בדיון בעצרת הכללית, כי מדינתו נפלה קורבן בשנות השמונים לחימוש גורמים לא מדינתיים, כשהוא מכוון במשתמע לתמיכת ארה"ב ב"קונטראס" שלחמו בממשלה הסנדיניסטית. גם הנציג הרוסי ציין העדר איסור כזה כליקוי בנוסח האמנה. באופן אולי מפתיע יותר, הסביר הנציג הסורי שמדינות מסוימות, התומכות בנוסח האמנה, מעורבות באספקת נשק ל"גורמים טרוריסטים" בסוריה, באופן הגובה חייהם של אלפי  אזרחים ועל כן מתנגדות לאיסור על אספקתו לגורמים לא מדינתיים. לדבריו, מדובר ב"צביעות". ומה נאמר על הצביעות הנובעת מן הזיכרון הקצר של משטר אסד באשר לפעולות שלו עצמו בחימוש החיזבאללה וארגוני טרור אחרים?

יחד עם זאת, חשוב להדגיש, כי ברור שהאיסורים הכלולים באמנה (אליהם אתייחס מיד) חלים גם על עסקת נשק עם גורם לא מדינתי, ככל שהיא מתבצעת על ידי מדינה חברה.

מה אוסרת האמנה?

האמנה כוללת הוראה המגדירה נסיבות שבהן יש  איסור מוחלט  על העברת נשק (סעיף 6 לאמנה) והוראה גמישה יותר, הכוללת שיקולים שעל מדינה לשקול במסגרת הערכה שעליה לבצע לפני מתן היתר ליצוא נשק (סעיף 7 לאמנה).

איסור מוחלט מוטל על הפרת אמברגו נשק ואמצעים אחרים שנקטה מועצת הביטחון בתוקף סמכותה לפי פרק שבע של מגילת האו"ם. כמו כן, נאסר על מדינה חברה להתיר יצוא נשק בניגוד להתחייבויות בין-לאומיות שנטלה על עצמה בהסכמים בין-לאומיים אחרים. איסורים אלה אינם בגדר חידוש גדול, שכן גם ללא האמנה, המדינות החברות באו"ם מחויבות, לפי מגילת האו"ם (סעיף 25), שלא להפר את החלטות מועצת הביטחון. גם האיסור להפר התחייבויות בין-לאומיות אחרות של המדינה אינו מטיל מעמסה נוספת משמעותית.

ההוראה המשמעותית יותר מצויה בסעיף קטן (3) של סעיף 6. הוראה זו קובעת כי מדינה לא תתיר יצוא, אם בזמן בו נשקל מתן ההיתר, ידוע לה כי הנשק האמור ישמש לביצוע רצח עם, פשעים נגד האנושות, הפרות חמורות של אמנות ג'נבה, התקפות מכוונות על אזרחים ואובייקטים אזרחיים או פשעי מלחמה אחרים, המוגדרים באמנות בין-לאומיות שאותה מדינה צד להן. כסטנדרט בין-לאומי מפורש, מדובר בחידוש ונראה, כי חשיבותה של הוראה זו מדברת בעד עצמה.

יחד עם זאת, האיסורים שפורטו אינם כוללים בחובם את כל הסוגים של מעשי עוול שניתן לבצע באמצעות נשק. סעיף 7 לאמנה מטיל על כל מדינה, המייצאת נשק, לפני מתן היתר יצוא לשקול את הפוטנציאל של הנשק המיוצא:

לתרום או לפגוע בשלום ובביטחון;

לשמש לביצוע או לסייע לביצוע (facilitate) הפרות חמורות של המשפט הבין-לאומי ההומניטארי (המכונה גם דיני הלחימה – ל.ל);

לשמש לביצוע או לסייע לביצוע הפרות חמורות של הדין הבין-לאומי בנוגע לזכויות האדם.

לשמש לביצוע או לסייע לביצוע עבירות לפי האמנות הבין-לאומיות והפרוטוקולים הנוגעים למניעת טרור שהמדינה המייצאת צד להן;

 לשמש לביצוע או לסייע לביצוע עבירות לפי אמנות בין-לאומיות ופרוטוקולים הנוגעים לפשע מאורגן בין-לאומי, שהמדינה המייצאת צד להן.

בפסקה נפרדת, נדרשת המדינה המייצאת לשקול גם את הסיכון שהנשק ישמש לביצוע מעשי אלימות על בסיס מגדר או אלימות כלפי נשים וילדים.

המשותף לשיקולים המפורטים, למעט הפרות חמורות של המשפט הבין-לאומי ההומניטארי, שהם מחייבים את המדינה לשקול שימוש לרעה בנשק המיוצא גם בהעדר מלחמה המתנהלת באותה עת (או "עימות מזוין" לפי המינוח המעודכן במשפט הבין-לאומי). ההיסטוריה מצביעה על כך שמדינות השתמשו באמצעי לחימה צבאיים לדיכוי מתנגדי משטר, גם במצבים שלא הסלימו לכדי עימות מזוין באופן אובייקטיבי, או במצבים שבהם המשטר סירב להכיר בעימות עם מתנגדיו כעימות מזוין, גם אם אובייקטיבית ראוי היה להכיר בכך.

סעיף 7 לאמנה, אם כך, פורש רשת רחבה הרבה יותר של שיקולים להימנע מיצוא. עבור ישראל, החובה לשקול את הסיכון שנשק מיוצא עלול לשמש למעשי טרור חשוב במיוחד. יחד עם זאת, הסעיף "רך" וגמיש, שכן אף אם הערכת המדינה המייצאת היא כי הסיכון לשימוש לרעה בנשק קיים, המדינה יכולה לשקול אמצעים להפחתת  הסיכון, לרבות גיבוש תכנית משותפת עם המדינה המייבאת להתמודדות עם הסיכון. רק אם, לאחר בחינת החלופות האפשריות למיתון הסיכון, נותרת ההערכה כי  חומרת הסיכון מכרעת, על המדינה להימנע מלתת היתר יצוא.

 אף שמרכז הכובד של האמנה מצוי בחובות על המדינות המייצאות אמצעי לחימה, היא מתייחסת גם למדינות האחרות:

מדינה המייבאת נשק מחויבת למסור מידע מתאים ורלוונטי, בכפוף לחוקיה, למדינה מייצאת, המבקשת ממנה מידע לצורך ביצוע הערכה בנוגע ליצוא נשק. על המדינה המייבאת לנקוט באמצעים להסדיר את היבוא, כאשר הדבר נדרש והיא זכאית לבקש מידע מהמדינה המייצאת אודות עסקה שבה היא מדינת היעד של הנשק.

על מדינות שנשק מועבר דרך שטחן ותחום שיפוטן לנקוט באמצעים נדרשים וישימים להבטיח שההעברה נעשית בהתאם למשפט הבין-לאומי.

מדינות נדרשות גם לנקוט אמצעים להסדרת תיווך בסחר בין-לאומי בנשק, הנעשה תחת סמכות שיפוטן. אמצעים אלה עשויים לכלול חיוב מתווכים להיכלל במרשם ולקבל היתר בכתב לתיווך בעסקות נשק.

ולבסוף, האמנה מתייחסת גם לחשש להטיית משלוח נשק מיעדו המוצהר (diversion) וכוללת הוראות בדבר שיתוף פעולה, דיווח והפקת לקחים במטרה להקטין סיכון זה.

מי יקבע אם עסקת נשק מפרה את האמנה?

האמנה אינה כוללת מנגנון בין-לאומי להערכה האם עסקת נשק מסוימת עולה בקנה אחד עם המחויבות המפורטות בה, או מנגנון לאכיפה במקרה שהתשובה שלילית. החובה לבצע את ההערכה היא של המדינה המייצאת. גם החובה לאכוף את הוראות החוק המדינתי, המיישם את הוראות האמנה מוטלת על המדינות.  מאפיין זה, עשוי לעורר ביקורת אודות העדר "שיניים" לאמנה.

במידה מוגבלת, הוראות האמנה המחייבות שמירת רשומות אודות מתן היתרי יצוא ומעודדות שמירת רשומות גם בנוגע להעברת נשק דרך שטח המדינה או אליה, כיעד סופי וכן ההוראות בדבר דיווח, שתפורטנה להלן, יכולות להיחשב כסוג, אמנם חלש, של אמצעים המעודדים ציות ומרתיעים מהפרה.

שקיפות: האם האמנה שמה קץ לעסקאות נשק סודיות?

האמנה קובעת שעל המדינות החברות, תוך שנה מכניסת האמנה לתוקפה בנוגע להן, להעביר דיווח ראשוני למזכירות (המנגנון המוקם באמנה לסייע למדינות בישומה היעיל). דיווח זה נדרש לפרט אילו אמצעים נקטה המדינה על מנת ליישם את האמנה ובכלל זה, החוקים הלאומיים הקיימים לשם כך, רשימות בקרה של כלי נשק, תקנות ואמצעים אחרים. דיווח זה ייעשה זמין ויופץ לכל המדינות החברות. לאחר מכן, מחויבות המדינות החברות בדיווח שנתי אודות עסקות יצוא ויצוא שבוצעו. גם דו"חות אלה יופצו בקרב המדינות החברות ואולם, ניתן להשמיט מהם מידע בעל רגישות מסחרית או מידע הנוגע לביטחון הלאומי. בהעדר הגדרה ברורה של מושגים אלה, נראה כי לא נסתם הגולל על ביצוע עסקות נשק שלא תדווחנה.

מתי תיכנס האמנה לתוקף?

התהליך עשוי להימשך מספר שנים. למעשה, החלטת העצרת הכללית אינה אלא "יריית הפתיחה". האמנה תיפתח לחתימה של המדינות ביום 3 ביוני השנה. גם חתימה אינה אלא הצהרת כוונות מבחינת המדינה החותמת, שכן הצעד המכריע שבעקבותיו מדינה מחויבת בהוראות האמנה הוא האשרור, הנעשה לאחר שהושלמו ההליכים הפנימיים לאישור האמנה, על פי משפטה החוקתי. הליכים אלה שונים בכל מדינה ומדינה. האמנה תיכנס לתוקף תשעים ימים לאחר שחמישים מדינות תאשררנה את האמנה.

יחד עם זאת, אין משמעות הדבר שאין לאמנה כל משמעות עד למועד זה. בשל התמיכה הרחבה בה בעצרת הכללית, היא עשויה לשמש כסוג של "חוק רך" (soft law), דהיינו, אמת מידה ציבורית, פוליטית ומוסרית להערכת עסקות הנשק שתבצענה המדינות, עוד טרם כניסתה לתוקף. מדינה שתחתום על האמנה, תהיה מחויבת, עוד טרם שאשררה אותה, שלא לפעול באופן המסכל את מטרת האמנה.

כיצד תשפיע האמנה על עסקות נשק שנחתמו אך טרם בוצעו?

לסחר הבין-לאומי בנשק יש משמעויות ביטחוניות ומדיניות, אך גם היבטים כלכליים ומסחריים. לעיתים גם הצדדים לעסקה, כולם או חלקם, אינם מדינות אלא גופים עסקיים. הדבר מעורר שאלות מורכבות באשר לזכויות הצדדים, לרבות צדדים פרטיים ומסחריים, כאשר בשל השיקולים הביטחוניים והמדיניים מתערבת מדינה בחוזה מסחרי קיים.

כך למשל, ביטלה רוסיה את העסקה ליצוא מערכות טילי קרקע – אוויר מסוג 300-S לאיראן. הביטול נומק בהחלטת מועצת הביטחון 1929 מיוני 2010 (סעיף 8), שאסרה על ייצוא סוגים מסוימים של אמצעי לחימה לאיראן. האיראנים תבעו את רוסיה והחברה הרוסית (בבעלות ממשלתית), שהתקשרה בחוזה לאספקת מערכות הטילים בבוררות בין-לאומית מסחרית ודרשו פיצויים של ארבעה מיליארד דולר בשל הפרת החוזה (ראו פוסט המנתח את הסוגיה ומצדד בעמדה הרוסית – כאן ופוסט התוקף את ממשלת רוסיה בחריפות ומצביע על כך שאספקת טילי קרקע-אויר לאיראן לא נאסרה על ידי מועצת הביטחון – כאן).

טיוטת האמנה שגובשה אחרי הועידה הקודמת, ביולי 2012, כללה בסעיף 5(2) הוראה לפיו יישום האמנה לא יגרע מהתחייבויות אחרות. כמו כן, האמנה לא תשמש עילה לביטול התחייבויות חוזיות לפי הסכמי שיתוף פעולה ביטחוני בין מדינות חברות באמנה. נראה, שלא בכדי נמתחה ביקורת על סעיף זה, המרוקן את האמנה מכל משמעות, היות שכל הסכם נוגד גובר, אפילו הסכם עתידי. סעיף 26 שאומץ לבסוף בנוסח הסופי, הקהה את העוקץ, בקבעו כי יישום האמנה לא יגרע מהתחייבות אחרות, קיימות או עתידיות של המדינות החברות, אם אותן התחייבויות עולות בקנה אחד עם האמנה. יחד עם זאת, סעיף 26(2) שימר את ההוראה המיוחדת לפיה האמנה לא תהווה עילה לביטול הסכמי שיתוף פעולה ביטחוניים בין צדדים לאמנה.

את מי תחייב האמנה?

בטיוטת נוסח האמנה שגובשה בסיומה של הועידה הקודמת, ביולי 2012, נכלל סעיף מפורש (סעיף 23)  לפיו המדינות החברות יחילו את האיסורים וההגבלות על יצוא נשק על מדינות שאינן צד לאמנה. לא ברור לי מדוע הסעיף הושמט, אולי מחשש לפיו יתפרש דווקא כמוציא מתחולת האמנה מקרה בו כל הצדדים לעסקה הם צדדים לאמנה. כך או כך, נראה שניסוחה של האמנה אינו מגביל את ההתחייבויות של המדינות בכך שהצדדים האחרים לעסקה גם הם צדדים לאמנה. משמעות הדברים היא, שגם מדינה שתבחר שלא להצטרף לאמנה עשויה להיות מושפעת בכל זאת מאמות המידה המוגדרות בה, ככל שהיא מבצעת עסקה של יצוא או יבוא נשק עם מדינה חברה באמנה. יחד עם זאת, חשוב לציין כי לא נבחר מנגנון (הקיים באמנות בין-לאומיות מסוימות) לפיו נאסר על המדינות החברות לסחור בנשק עם מדינות שאינן חברות.

אם האמנה תזכה לאשרור רחב מאוד, כמעט אוניברסלי, הרי שככל שיחלוף הזמן ניתן יהיה לטעון כי הסטנדרטים המוגדרים בה לגבי עסקות נשק הפכו כבר לנורמה של המשפט הבין-לאומי המנהגי, כלומר, לנורמות המחייבות גם מדינות שאינן צד לאמנה (ובלבד שאינן עונות להגדרה של "מתנגד עקבי" – להרחבה אודות מושג זה ראו – כאן).

כיצד תשפיע האמנה על הסדרי הסחר הביטחוני בישראל?

כאמור, ישראל תמכה בהצעת ההחלטה בדבר אימוץ נוסח האמנה בעצרת הכללית של האו"ם. יחד עם זאת, האמנה תחייב את ישראל באופן מלא, רק אם וכאשר ישראל תאשרר את האמנה.

נשאלת השאלה, עד כמה אשרור האמנה יחייב שינוי ההסדר החוקי של הסוגיה בדין הישראלי. מעיון ראשוני, נראה שלא צפויים שינויים דרמטיים.

המסגרת החוקית בישראל להסדרת יצוא ביטחוני עודכנה באופן מקיף לפני שנים ספורות, עם חקיקתו של חוק הפיקוח על יצוא ביטחוני, התשס"ז-2007. החוק כולל הסדר מקיף המחייב רישוי עבור פעולות של ייצוא ביטחוני ובכלל זה, ייצוא של ציוד ביטחוני, ידע ביטחוני ומתן שירות ביטחוני. גם פעולות של שיווק ביטחוני, לקידום עסקה עתידית, מחייבות היתר וכך גם ייצוא ציוד ביטחוני במעבר (כלומר, כשישראל אינה מקור הציוד או היעד הסופי שלו) וכן תיווך בעסקה בין גורמי חוץ. ציוד ביטחוני על פי החוק כולל ציוד לחימה, ציוד טילים וציוד דו-שימושי מפוקח. סוגי ציוד אלה מוגדרים תוך הפנייה לרשימות בקרה לפי הסדר ואסנאר ולפי משטר הפיקוח על טכנולוגיית טילים. עיון ראשוני ברשימות מראה שהן רחבות ומפורטות הרבה יותר מן ההגדרה הבסיסית של אמצעי הלחימה באמנה.

מטרת החוק, כפי שנקבע בסעיף 1,  היא להסדיר את הפיקוח של המדינה על יצוא ביטחוני, וזאת "מטעמים של ביטחון לאומי, יחסי החוץ של המדינה והתחייבויותיה הבין -לאומיות ולשם שמירה על אינטרסים חיוניים אחרים של המדינה" (ההדגשה שלי – ל.ל). הרשות המוסמכת רשאית לסרב לתת רישיון, להתנות בו תנאים או לבטלו גם מ"שיקולים הנוגעים למשתמש הסופי או לשימוש הסופי" (סעיף 8(7), 9(א) לחוק). נראה כי צירוף הוראות אלה יאפשר ליישם את הוראות האמנה בדבר הנסיבות בהן הייצוא אסור או בדבר שיקולים הצריכים להישקל טרם מתן היתר ייצוא, מעת שהאמנה תהיה בגדר "התחייבות בין-לאומית" של ישראל, אף שתיקון החוק לשם קביעתם של הדברים במפורש, עשוי להיות מועיל מטעמי תדמית ומטעמים אחרים.

ראוי לציין, שכבר בנוסח החוק הקיים מצוי איסור על ישראלי לתווך בין גורמי חוץ בעסקת נשק המנוגדת לאמברגו נשק שהטילה מועצת הביטחון של האו"ם על אותם גורמי חוץ (סעיף 22 לחוק).

אילו הסתייגויות נוספות העלו מדינות שהתנגדו או נמנעו מלתמוך בהחלטה על האמנה?

מלבד ההסתייגות מכך שהאמנה לא אוסרת העברת נשק לגורמים לא מדינתיים, הביעו חלק מהמדינות אכזבה מכך שהאמנה לא מזכירה את זכותם של עמים להגדרה עצמית ולמאבק בכיבוש זר, או שאין היא מתייחסת לתוקפנות של מדינה כקריטריון לאיסור או הגבלת הסחר עמה. היו שטענו כי האמנה מוטית לטובת יצואניות הנשק, באופן העלול לפגוע בזכות להגנה עצמית של מדינות הנצרכות לייבא נשק. היו שהביעו דאגה מהעדר הגדרה מפורטת ומדויקת של הנשק, שסחר בו מוסדר באמנה. מדינות אחרות, העלו את השאלה מתי ניתן לומר שמדינה "יודעת" על הנסיבות המחייבות הימנעות מייצוא.

סיכום והסתייגות

ניסיתי לעיל להתייחס לשאלות עיקריות, שהעליתי בדעתי כי התשובות להן עשויות להטיל אור על עיקרי האמנה החדשה. מטבע הדברים, מדובר בהתייחסות ראשונית לנוסח שהתקבל לפני ימים ספורים, המבוסס על החומרים הגלויים שהיו זמינים ברשת, שכן לא הייתי מעורב באופן כלשהו במשא ומתן שקדם להחלטת העצרת הכללית.

אם מי מהקוראים סבור כי נפלה שגגה בדברים, אשמח אם יעמידני על כך. אם מי מכם מבקש לשאול שאלות אחרות או נוספות בנוגע לאמנה, הוא מוזמן להפנותן אלי.

למען הסר ספק, הדברים מובאים כמידע כללי לצורך הכרה והתמצאות ואינם בגדר ייעוץ משפטי פרטני, שניתן להסתמך עליו.