לאחרונה פרסם מר נפתלי בנט, ראש מפלגת ה"בית היהודי" תכנית מדינית, תחת הכותרת "תכנית ההרגעה". התכנית שואפת ליצור "תנאי שטח יציבים ובני קיימא עשרות שנים קדימה" גם אם אינה מתיימרת לפתור פתרון של קבע את הסכסוך הישראלי-פלסטיני, על כל היבטיו.

יש לדעתי מספר היבטים חיוביים בתכנית: ראשית, ערב הבחירות, עצם הפניית תשומת הלב לעמדות מהותיות, חלף  הסתפקות ב"שיווק" אישי של המועמד באמצעות "אסטרטגים" מיובאים מחו"ל היא גישה ראויה ומכבדת כלפי ציבור הבוחרים במדינה דמוקרטית. שנית, הצגת התכנית כטיוטה להערות, גם היא גישה צנועה ומשתפת, העושה שימוש נכון ביכולת של המדיה החדשה להעשיר את "שוק הדעות" שביסוד הדמוקרטיה. שלישית ועיקר: ביסודה של התכנית הבנה כי המצב הקיים בין ישראלים לפלסטינים אינו בר קיימא ותחושה כי נדרשת יוזמה של ישראל ולא רק "תגובות פבלוביות"[1] ליוזמות של הפלסטינים. התכנית משקפת מוטרדות ממעמדה של ישראל בזירה הבין-לאומית ורגישות לטענות כי מתקיים בה משטר של "אפרטהייד" והיא מונעת גם על ידי הרצון לתת מענה לקושי זה. בין היתר, מוכן מר בנט, המציע לספח סיפוח חלקי של שטחי C ביהודה והשומרון, לתת לארבעים ושמונה אלף התושבים הפלסטינים של אזור זה אזרחות ישראלית מלאה.

יש לי גם הסתייגויות רבות מן התכנית, ואולם אינני רוצה לפרט כאן את כולן, אלא להתייחס להיבט אחד שראוי לדעתי להבינו באופן מעמיק יותר: משמעותה של האוטונומיה המוצעת לשאר התושבים הפלסטינים באותם חלקים של יהודה והשומרון, שלא יסופחו לישראל. על פי התכנית יזכו התושבים בשטחי A  ו-B  ל"אוטונומיה מלאה עם רצף תחבורתי בשטחים שבשליטת הרשות הפלסטינית".

אפשר לתמוה מדוע אני מבקש להתמקד דווקא בהיבט זה: ראשית, משום שראש הממשלה מטעם הליכוד, הצהיר בנאום בר-אילן על קבלת פתרון שתי המדינות, ובכך הפך את השוללים הקמת מדינה פלסטינית למיעוט קטן יחסית. שנית, משום שלא נראה כי התכנית מציעה בתחום זה דבר מה חדש- אוטונומיה הרי כבר יש לפלסטינים מכוח הסכמי אוסלו. נראה שהדגש בתכנית היא על הרצף התחבורתי,  לאו דווקא על האוטונומיה.

ואולם מבט נוסף מגלה שלאוטונומיה תפקיד מרכזי יותר בתכנית זו מאשר נדמה במבט ראשון. היא מהווה מענה משתמע להצהרה שבפתיח לתכנית:

"ב'שוק הרעיונות' הישראלי קיימים כיום שני פתרונות בלבד: הקמת מדינה פלסטינית על מרבית שטחי יהודה ושומרון או סיפוח מלא של יהודה ושומרון על שני מיליון הערבים שבתוכם.

הציבור מבין ששני הפתרונות הללו אינן ישימים ושניהם מסכנים את עתידה של מדינת ישראל מסיבות ביטחוניות, דמוגרפיות וערכיות."

יש כאן אמירה חשובה, כאשר היא באה מפי מר נפתלי בנט, שאני מניח שמייצג ציבור ניכר, הקרוב לקצה הימני של המפה הפוליטית: אותו ציבור אמנם מתנגד למדינה פלסטינית בסוברו כי היא מסכנת את עתידה של מדינת ישראל מבחינה ביטחונית ואולם הוא מבין כי סיפוח מלא של יהודה ושומרון יסכן גם הוא את עתידה של מדינת ישראל. בין אם מ"מסיבות דמוגרפיות", כלומר, אם תינתנה לכשני מיליון הפלסטינים באזור אזרחות ישראלית, יסכן הדבר את אופייה היהודי של מדינת ישראל ובין אם "מסיבות ערכיות", דהיינו, אם לא תינתנה לפלסטינים באזור אזרחות ישראלית וזכויות מלאות אחרי הסיפוח, תחדל ישראל מלהיות מדינה דמוקרטית והטענות בדבר קיומו של משטר המושתת על הפליה בין אוכלוסיות בישראל, תקבלנה חותם של אמת. אין לזלזל בנכונותו של הימין, המיוצג על ידי מר בנט, להכיר בהשלכות אלה של שליטה ישראלית קבועה ביהודה והשומרון ולראות בהן סיכון עתידה של המדינה.

התכנית המוצעת, אמורה להיות דרך שלישית וכאן ממלאת האוטונומיה המוזכרת תפקיד לא מוצהר, אך חשוב: היא מאפשרת, כביכול, המשך שליטה ישראלית בשטח, אי שיתופם של התושבים הפלסטינים בהליך הפוליטי בישראל ויחד עם זאת, מימוש זכויותיהם הפוליטיות של התושבים הפלסטינים במסגרת אחרת, כך שלא יתפסו כנתינים של מדינת ישראל הנחותים מאזרחיה.

ברצוני לנסות ולהראות כי הנחה זו מוטעית ומכיוון שכך, לא יכולה התכנית המוצעת להיות פתרון ארוך טווח המתמודד עם הטענות כנגד ישראל בזירה הבין-לאומית בגין העדר הזכויות הפוליטיות של הפלסטינים.

לשם כך, יש לעמוד בקצרה על משמעותה ותוכנה של "אוטונומיה" במישור המדיני והמשפטי.  האמת חייבת להיאמר, שהמושג "אוטונומיה" משמש במשמעויות שונות בתחומים שונים. כך, למשל, בתחום  הפיזיולוגיה, מערכת אוטונומית היא מערכת הפועלת ללא הכוונה של התודעה (כמו מערכת הדם או העיכול). בתחום המשפט הפנים-מדינתי, במיוחד בתחומי המשפט החוקתי והמנהלי, המסדירים את היחסים בין הפרט לרשויות השלטון, מתייחס המושג "אוטונומיה" לחופש של האדם לפעול כרצונו בתחום נתון או לזכותו לאי התערבות של השלטון באותו תחום.  גם בתחום היחסים הבין-לאומיים והמשפט הבין-לאומי, ניתן הכינוי "אוטונומיה" להסדרים שונים ומגוונים במהלך ההיסטוריה. לפני כעשרים שנה, כאשר התעוררה התעניינות ציבורית במושג בעקבות הסכמי קמפ דיויד ושיחות מדריד,  התייחסה לכך פרופ' רות לפידות, כלת פרס ישראל למשפט, במאמר מקיף שאף זמין במרשתת (אינטרנט) והמעיין ישכיל.

למרות המורכבות והגיוון, נדמה לי שניתן להבחין בין שני סוגים של הסדרי אוטונומיה:

הסוג הראשון, מהווה הסדר זמני לתקופת מעבר. הוא מאפשר בנייה הדרגתית של יכולות ממשל בטריטוריה שנשלטה לפני הסדר זה מבחוץ ולכן יכולות אלה לא התפתחו. ניתן לראות זאת גם במנדט שהעניק חבר הלאומים לבריטניה על ארץ ישראל אחרי מלחמת העולם הראשונה. תכליתו של המנדט, ברוח הצהרת בלפור, הייתה לקדם הקמתו של בית לאומי לעם היהודי בארץ ישראל ולשם כך נצטוותה בריטניה לקדם את התפתחותם של מוסדות ממשל עצמי (סעיף 2 לכתב המנדט), תוך שיתוף פעולה עם הסוכנות היהודית, שקיבלה מעמד רשמי (סעיף 4 לכתב המנדט). באופן דומה, הסכמי אוסלו, רואים בהקמת ממשל עצמי פלסטיני זמני בשטחים חלק מתקופת מעבר, שבמהלכה ידון ויוכרע בהסכמה מעמד הקבע של השטח.

בסוג כזה של אוטונומיה, הכיוון החזוי הוא התנתקות מן המדינה השולטת בטריטוריה ועל כן, בדרך כלל, הטריטוריה לא תיחשב חלק משטח המדינה, התושבים לא יהיו אזרחיה ולא ישתתפו בהליך הפוליטי במדינה השולטת.

הסוג השני של אוטונומיה, נועד להוות הסדר של קבע ולאפשר לקבוצה שניתן להגדיר כ"עם" ולכן, מוקנית לה זכות ההגדרה העצמית, לממש את זכות ההגדרה העצמית שלה במסגרת של מדינה גדולה יותר, שבה היא מיעוט. במקרה זה, אוטונומיה היא צורה של "הגדרה עצמית פנימית" כתחליף ל"הגדרה עצמית חיצונית", דהיינו, הקמת מדינה נפרדת לבני אותה קבוצה או הסתפחות למדינה קיימת אחרת, קרובה יותר בהרכבה האתני או בשפתה לאותה קבוצה. ניתן לראות במעמדה של סקוטלנד בתוך בריטניה דוגמה לאוטונומיה כזו. גם קטלוניה בתוך ספרד וגרינלנד בתוך דנמרק הן אוטונומיות מסוג זה.

ואולם, וזו הנקודה העיקרית שברצוני לחדד, בסוג השני של אוטונומיה תושבי האוטונומיה הם אזרחים בעלי זכויות מלאות במדינה. הסקוטים, הקטלונים והגרינלנדים[2] משתתפים בתהליך הפוליטי בבריטניה, ספרד ודנמרק ושולחים את נציגיהם לפרלמנט של המדינה. גופי הממשל העצמי שלהם, בתי מחוקקים, בתי משפט או ממשלות אזוריות, אינם אלא שכבה נוספת של זכויות פוליטיות, הנובעת מהכרה בייחודם כקבוצה. השתתפותם במוסדות הממשל העצמי באה בנוסף להשתתפותם בתהליך הפוליטי המתווה את עתידה של המדינה שבה הם חיים ולא במקומה.  

לפיכך, אוטונומיה פלסטינית כחלק מפתרון קבע, שמשאיר בידי מדינת ישראל את השליטה בכל השטח שממערב לירדן, משאירה בעינה את הדילמה הכרוכה בסיפוח מלא של השטחים: אם תינתן לתושבי האוטונומיה הפלסטינית זכות להשתתף בבחירות בישראל, יש להניח כי יאותגר אופייה היהודי של המדינה ואילו אם תישלל מהם זכות זו, זכותם המוגבלת לנהל את ענייניהם הפנימיים, לא תימנע טענה מוצדקת כי המשטר בישראל מעניק זכויות פוליטיות שונות לאוכלוסיות שונות ועל כן הוא מבוסס על אפליה.


[2] כפי שציינתי, הסדרי האוטונומיה מגוונים מאוד ועל כן סיווגם בין שתי הקטגוריות שציינתי אינו תמיד קל. גרינלנד היא דוגמה לקושי: לכאורה היא שטח מעבר לים של דנמרק, שניתן להקביל את ההיסטוריה שלו לזו של מושבות אירופיות אחרות. מצד אחד, ב-1953 החוקה הדנית הפכה את גרינלנד ממושבה למחוז שצורף לשטח דנמרק ותושביו קיבלו אזרחות דנית. מצד אחר, בעקבות משאל עם בגרינלנד, התקבל ב-2009 חוק ממשל עצמי חדש, המכיר בגרינלנדים כעם נפרד הזכאי להגדרה עצמית, מרחיב את תחומי הממשל העצמי ומאפשר להם להחליט בעתיד על הקמת מדינה עצמאית והפרדות מדנמרק. מכל מקום, לענייננו חשוב להדגיש, כי במצב הנוכחי, כל עוד לא החליטו על רצונם במדינה עצמאית, הגרינלנדים משתתפים בהליך הפוליטי בדנמרק.